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【文摘】别斯兰人质劫持事件改变了俄罗斯民主进程
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本文内容来自于铁血网原创《图说车臣战争》，全文可下载。这篇长文脉络清楚，俄罗斯反恐、反分裂留下了很多深刻的教训和非常好的经验，中国和俄罗斯一样是个多民族国家，恐怖势力、极端宗教势力和分裂势力蠢蠢欲动。别斯兰人质危机事件中，地方政府居然敢违抗中央反恐指示，发生后还向中央推卸责任。普京在惨剧发生后逆转了苏联解体后俄罗斯政治进程中弱化中央、诸侯并起的恶劣局势，这些教训值得一读。
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2004年9月1日上午9时30分左右，一伙头戴面罩、身份不明的武装分子突然闯入俄罗斯南部北奥塞梯共和国别斯兰市第一中学，将刚参加完新学期开学典礼的大部分学生、家长和教师赶进学校体育馆劫为人质，并在体育馆中及周围安放了爆炸物。到9月3日下午，事件持续约56个小时后宣告基本结束。事发当天俄罗斯官员说，在武装分子攻占学校的过程中有16人死亡。被武装分子扣押的人质高达1200多人，其中70%是儿童。
一次单纯的别斯兰恐怖袭击事件，最后竟会演变为俄民主政治进程中的一道分水岭。不少俄政治领域的精英也开始深入探讨别斯兰事件发生的深层次根源，深刻反思车臣战争。许多学者不仅仅从别斯兰事件本身来“就事论事”，而是将别斯兰惨案与俄罗斯现行政治体制中的不合理相互联系起来。严正指出，苏联解体后形成的俄政治制度令中央和地方权力失衡，联邦主体行政长官这些“地方诸侯”权力膨胀，相反中央政令在地方施行不畅，联邦中央软弱无力，从而弱化了俄作为一个统一国家的实力。
这在别斯兰事件中具体表现为中央和北奥塞梯地方处理危机时严重缺乏配合与协调，地方向中央推诿责任。在整个车臣战争中表现为：民族分裂主义者窃取地方行政和立法大权，挑起战端；部分地方行政长官在出兵车臣问题上和中央意见不统一。学者们提出的中央和地方权力失衡的问题可以分为民族分裂主义问题和地方分立主义问题。车臣问题就是涉及俄联邦统一的民族分裂问题，民族分裂削弱国力的后果是显然易见的。但常常被人忽视的是，威胁俄联邦稳定，削弱中央权力的不仅仅有民族分裂主义问题，还有一个地方分立主义问题。俄罗斯和前苏联的联邦制最大不同就是，苏联的联邦制是按民族特征划分和组成的。而俄罗斯各联邦主体中大多数是俄罗斯人占人口多数，小部分是地方上为主体的少数民族的自治。因此是民族和行政划分两种模式相统一的联邦制。在俄罗斯人为主的以行政划分的联邦主体内民族分裂主义没有市场，但也存在地方分立主义倾向。地方分立主义倾向表现为经济分立和政治分立两个方面。经济分立倾向就是中央和地方的财政关系问题。90年代初，叶利钦为了抵消一些联邦主体的分离倾向，给予它们财政特权。这些联邦主体便依仗财政特权千方百计截留上缴中央预算的税金。如鞑靼斯坦共和国1994年仅上缴税收16％，同年巴什基尔共和国仅上缴12％，卡累利阿仅占5％，印古什仅占11％。1997年鞑靼斯坦仅上缴19％，巴什基尔上缴27％。与此形成鲜明对比的却是联邦主体们争相向中央讨要财政补贴。这些联邦主体中大多数并非属于“特困户”，例如吃补贴的雅库特生产俄罗斯99 .5％的钻石，出口额达12亿美元，却从未向中央上缴一分钱。联邦中央的财政大部分靠圣彼得堡、莫斯科、莫斯科州、下诺夫哥罗德州、萨马拉州这几个联邦主体中的创收大户来支撑。如1994年莫斯科州和下诺夫哥罗德州上缴中央预算资金占其税金的42%，莫斯科占40％，圣彼得堡占43％。1997年莫斯科上缴中央预算资金占其税金的57.6%。至1997年，俄罗斯联邦主体的补贴户上升到79个，而预算上缴户仅有11个。这就造成了中央和地方，地方与地方之间财政收入分配的不平衡，一方面补贴户不干活吃白食，吞吃财政补贴，另一方面却是过重的财政负担束缚了预算上缴户自身的发展。1998年5月，俄罗斯爆发空前严重的金融危机，给俄中央政权造成严重经济损失。中央和地方的财政矛盾凸显，联邦主体中的“创收大户”们趁中央虚弱之际发难，要求中央改变政财分税政策，以拒绝向联邦预算上缴税收作为要挟。
而从1997年以来，联邦主体内的政治分立倾向愈演愈烈。不少联邦主体行政长官以民选产生、中央无权任免自居，无视中央权威，任意妄为，对中央政令轻则充耳不闻，重则公开分庭抗礼。滨海边疆区行政长官纳兹德拉坚科是典型的刺头儿，1996年到1997年间，因为他拒绝中央政令，引发某些地区能源危机，百姓怨声载道。叶利钦想将他撤职，但缺乏法律依据。派出总统办公室副主任前往传达中央指示，却遭他羞辱。叶利钦想通过提前选举赶他下台，纳兹德拉坚科反而仗着有地方民意支持，扬言不怕选举。当地杜马也支持纳兹德拉坚科。偏偏选举法也规定，要提前进行地方选举必须有地方议会和行政长官提出书面请求。提前选举的决议胎死腹中。
叶利钦又生一计，任命滨海边疆区安全局局长维•弗•康德拉托夫为总统驻边疆区代表，并授其地方行政大权以制衡纳兹德拉坚科。这引起了其他地方行政长官的警觉，看作是中央欲杀鸡儆猴。1997年7月4日，由地方行政长官组成的联邦委员会（议会上院）以113票赞成、1票弃权通过《致叶利钦总统的呼吁书》，警告总统不要限制民选地方官员的权力。将中央和地方的政治分歧公开在大庭广众面前。
1998年金融危机和政权危机爆发后，地方行政长官们伙同反对派向叶利钦逼宫，迫使叶利钦声明放弃参加2000年总统选举。有的地方行政长官不仅在内政上与中央唱反调，甚至插手对外事务。如滨海边疆区行政长官纳兹德拉坚科反对中俄勘界；鞑靼斯坦总统反对俄白联盟，以退出联邦相要挟；莫斯科市长卢日科夫反对俄乌条约，称塞瓦斯托波尔港为俄罗斯永不分割的领土。早在其第一个任期内，深谋远虑的普京总统就意识到了地方分立主义这一问题，曾通过改组联邦委员会（议会上院）、扶助其领导的“统一俄罗斯”党控制国家杜马（议会下院）、组建7个联邦大区等综合措施，初步改变了叶利钦时代府院相争的局面、中央对地方控制弱化的趋势，基本上建立了以总统权力为核心的垂直权力体系，从而压制了地方分立的倾向。然而，仍有不少地方领导人凭借背后有广泛的地方民意支持，明里暗里地抵制中央政令，“削藩”和“反削藩”的斗争依然形势严峻。
普京痛定思痛，提出“巩固国家统一”“强化中央权力”的措施，他的“9月新政”核心内容是：一、改变地方领导人选举制度。用俄总统任命总理的同样方式代替地方领导人直选制。也就是说，联邦主体的地方行政长官不再由民选产生，而由俄总统直接任命，再由地方立法机关（地方议会）表决通过。二、改革国家杜马（议会下院）选举制度。原先俄国家杜马实施的是混合选举制度。450名议员一半按政党选举得票比例分配，一半按地方单席位选区选举产生。而新的选举制度将改为单一的政党比例选举制。
普京为他的这两项新政提供了一个新的内涵，那就是：通过改革地方和杜马选举制。排除了民族分离主义者进入地方权力中心和国家立法机关的可能性。追根究底，如果不是因为地方领导直选制度，杜达耶夫、马斯哈多夫民族分离主义者之流又怎能攫取车臣领导人职位？又怎能导致两次车臣流血战争？又怎么会最后引发别斯兰喋血惨案？更重要的是，通过新政，普京政府将“反恐”、“反分裂”和“削藩”共行并举，改变长期困扰俄罗斯的地方和中央意识不统一的老大难问题，继而强化以总统为核心的，自上而下的垂直权力体系。对于“9月新政”，推崇者称此十分明智，是遏制恐怖活动发展势头的一剂良药。反对者则反唇相讥，称普京是想将俄罗斯重新引回苏联时代。就连戈尔巴乔夫和叶利钦也对“9月新政”公开持批评态度甚至还有人认为此举“违宪”。法律专家指出，与新政有关的出台措施，符合联邦宪法第97条，即联邦主体和联邦中央可共同决定联邦主体事务。“违宪”之说显然言之过重了。
“9月新政”不仅在俄国内引起广泛争议，也在俄美关系、俄欧关系上引发了轩然大波。西方各国对“9月新政”都做出了负面评价。欧盟委员会声明，普京的改革虽是俄内政，但反恐要遵循民主原则，关注俄的民主改革进程是欧盟的义务。请俄不要再开民主倒车回到中央集权。美国政府的态度是：一方面对普京出于反恐需要强化中央权力表示理解，尊重俄内政。但同时话中带刺地正告俄政府不要重蹈前苏联的覆辙。普京公布“新政”的第二天即9月14日，美国国务卿鲍威尔就跳出来批评俄普京的改革“偏离了民主原则，使俄民主进程出现了倒退”。警告俄反恐不能以人权和民主作为牺牲。鲍威尔讲话的第二天，出席独联体国家外长会议的俄外长拉夫罗夫立即出面澄清。指出新政是俄内政，其实行将在俄宪法范围内，并履行必要的法律程序。鲍威尔老调重谈的“民主只能遵循一个模式来建议”实为一种怪谈。他反问，美国在“911”后不也采取了在自由社会饱受争议的强硬措施吗？
