应当立法监督政客履行承诺

夜精灵小赵

（一）缘起

现实生活中，一些政党、政客，为了竞选效果，许下种种或夸大或欺骗性的承诺，而赢得大选后，又轻易地抛弃了当初的竞选承诺。近的如民主党对美军基地搬迁问题的态度；远的陈*水*扁的“四不一没有”。

为了惩戒某些政客对政治承诺的不尊重。我认为应当立法监督公职人员，及公职候选人的政治承诺。对违反承诺的当选者进行处罚。

当然，违反承诺的原因有很多种。比如客观情况变化，或者当事人的主观看法改变，这些都会促使政客对之前的承诺作出修定。但我认为，如果政客没有将现实的复杂性考虑进去，轻易地就作出承诺，这本身就有欺骗和不尊重选民之嫌；即使的确是因为考虑不周所致，那也意味着政客本身执政能力的欠缺。同时为了防止政客以没有预见为由推脱责任，所以我主张对一切违反承诺的行为进行处分。

（二）如何对违反承诺的行为进行处罚

处分的方法，应当是解除职务，因为没有完成承诺，或者意味着不称职；或者意味着选举时在欺骗选民，因此，处以解职的处分是恰当的。同时考虑到，有些承诺，只有在政客任期完成时才能判定其是否违反；也有些政客可能会选择在任职将尽时违反承诺。因此除判定解职外，还应当连带进行剥夺政治权利的处罚。比如，在判决生效之日起，若干天内（比如一年）禁止参选公职及出任公职。

（三）什么样的内容可以被列入政治承诺

具体说来，可以规定，候选人在一切竞选宣传活动中提出的一切政治主张，至少应当在第一次提出之后的3个工作日以内整理成文字说明交付竞选管理机构审查备案。这主要是为选民提供一个回顾该候选人竞选时所有主张动态变化的过程。并且对比一下最后哪些主张被列入了政治承诺，哪些被划分了出去。

如果有超期未提交的内容，或者发现备案内容与实际内容有出入的，一切知情人有权进行举报。

在正式投票前的一段时间（如果是国会选举，可以规定得长一些，比如定为60天），候选人应当将竞选承诺整理成“竞选承诺书（送审稿）”送交指定机构审查，同时“送审稿”将向社会公示。

审查机构可以从以下几个方面审查竞选承诺书：
（1）该承诺是否定义明确，可度量，可操作。
定义明确：就是说，如果解读起来有歧义，就得要求提案人修改明确。
可度量：就是根据承诺书条文很容易衡量出承诺人有没有兑现承诺。不能用模糊的定性词语。
可操作：承诺的内容必须是承诺人通过自身努力，在其职权范围内可以办到的事。如果承诺的内容超越自己的任期，或超越自己的职权范围，也不能批准备案。比如李明博竞选时提出的“韓國747遠景”就不能列入竞选承诺。因为该“远景”的内容是“韓國經濟以每年至少7%的速度增長；再花10年左右時間，韓國人均年收入將達到4萬美元，韓國將發展為世界第七大經濟體）”。首先，这其中涉及到10年以后的事，而李的任期只有5年，并且韩国规定总统不得连任，所以十年以后的事不属于李可以承诺的内容，只能算是一个期望；其次，经济的发展受多种因素影响，不只受政府政策的支配，因此把经济发展指数作为承诺，也超出了自己的职权所及，因此，此类宣传只属于期望内容，不属于“政治承诺”，不应列入承诺书。

（2）承诺书中的内容必须描述完整的政策面。
比如，如果承诺减税，就必须说明如何解决政府开支，是否会削减福利；如果要加大政府投资或增加福利，就必须说明资金来源，是否涉及增税。

通过对“竞选承诺书”的审查可以迫使候选人严肃地面对自己的政治承诺，有利于选民分辨竞选承诺的真实性和政客实现该承诺的决心。

（四）政治承诺的修改

在“送审稿”公示期间，选区内一定数量的选民联署、竞选对手，都有权针对其承诺书中的不合规定之处提出异议。承诺书的提案人应当针对他们的异议进行答付。审查机构认为有必要的情况下，可以安排辩论，以及现场举证。如果审查机构认为所提出的异议有效，将责令提案人限期修改。

对于通过审查的承诺书，提案的候选人也有权再行修改，但修改的内容必须经审查机构通过后才能成为承诺书的一部分。在投票前指定时间（比如投票前30天内），将不再接受修改内容的提议；不再受理内容异议；也不准许候选人收回承诺书。同时审查机构将公布各位候选人政治承诺书的最终稿。

（五）违反政治承诺的诉讼

一旦候选人当选，政治承诺书即开始生效。此时，选区内一定数量的选民联署、竞选时的对手、在议会中拥有席位的政党或政治联盟、议员，都有权针对当选者违反竞选承诺的事实提出指控。被告必须在指定的时间内作出回应。如果当事人不认可指控，原告可以向法院提出诉讼。法院必须在规定的期限内作出判决。

（六）政党的竞选承诺

除了政客的竞选承诺之外，还有政党的竞选承诺问题。比如日本民主党在竞选时提出过《竞选公约》，可是当选后，一旦换了党魁和首相，新的“老大”就想把“公约”抛在一边儿另搞一套了。如此，“公约”就不再是“约”了。这种所谓“公约”丝毫没有严肃性。至少不是政党的公约，而只是时任党魁个人的政治宣言。

为了保证政党施政纲领的严肃性，可以立法确定政党在选举中必须提出政治承诺书。并为承诺书的缔结规定程序：比如，即然承诺书代表政党，就必须得到本党所有候选人过半数同意，并且每一条款都被过半数的候选人完整地接受到自己的竞选承诺书中。一旦当选的议员违反自己竞选承诺书中的政党承诺内容，也将面临同样的处罚。当然，议员个人可以对党的竞选承诺有所保留，比如在自己的承诺书中补充其他限制条件。但是，如果党内多数议员都对党的政治纲领作了改写、限制，那么这一条也就不应当作为党的政治纲领了。因此，要么修改党的纲领，要么约束议员。总之，如果一项条款，不能完整，无修正地被政内一半以上的候选人接纳，就不该成为党的政治承诺书的一部分。同时，如果选举结束之后，政党的竞选承诺中的某一条款不能被该党一半以上的当选议员的个人竞选承诺所保证（因为一些支持这项承诺的候选人可能落选了），那么这项条款将失效。因为不能确定该条款得到了民众的授权。

通过以上的措施，可以加强政党议员对党的责任感，同时也减少了政党的政治承诺完全被党的领导掌控，因党魁的改变而轻易变更的情况。

（七）竞选活动以外的政治承诺

最后，对政治承诺的立法监督可以不只局限在竞选领域，也可以施用于政治任命，等等领域。因为事实上，美国参议院在批准政治任命时，如果对被提名人有某方面的忧虑，也可能要求被提名人作出某些承诺后，再批准任命。——只不过，这种承诺只是口头的，受道德约束，没有法律效力。我主张将之制度化，变成一项具有法律约束式的制度。

Dracula

即使现在，政治家违反重要承诺的后果也很严重。比如老布什，当年没能连任的重要原因就是1988年大选时承诺read my lips, there will be no tax increase. 但即任后，为了解决财政赤字问题增税。(我觉得当年增税对美国经济是有益的)。小布什吸取父亲的经验，上任后兑现承诺，立刻减税，保证了连任，却相当程度上导致了美国现在的赤子危机。英国的自由民主党上次大选前许诺不提高大学学费，但是进入和保守党的联合政府后，迫于形势提高学费，导致支持率大跌，今年的地方选举损失惨重。美国今年debt limit的谈判如此艰难，共和党众议院的rank and file如此强硬，不肯妥协的原因就在于，这些去年共和党新选出来的众议员，向选民信誓旦旦的许诺不会增税。因此如果现在在增税的法案投赞成票，很有可能明年连初选这关都过不去。

而且这么做不现实。美国是三权分立，总统可以提出议案，但是决定权在国会。你这个办法，反对党只要保证议案不能在国会通过，就可以迫使总统下台，国会更什么事都办不成了。

另外，我记得Obama在竞选时，许诺从伊拉克撤兵，在阿富汗增兵。美军现在好象是预定在2014年彻底撤出伊拉克。因此我觉得他在这个问题上他谈不上是背弃诺言。

猫元帅

谁会去立这样的法？

四处张望

《李富贵》里面提到一个方法，类似桥牌叫牌，最后要看订约成不成，呵呵。

夜精灵小赵

你这个办法，反对党只要保证议案不能在国会通过，就可以迫使总统下台，国会更什么事都办不成了。

不对，因为通过法案的职权属于国会。总统不能超越他的职权进行政治承诺。因此，总统要想把政策主张列入承诺书，只需要写明总统将向议会提出某种法案即可。只要提出了，就属于履行了承诺。
另外您文中列出了一些政党或个人不尊守政治承诺导致的后果。但是这些后果都不能阻止台上的人继续当政。政客们即使在这一次吃到了教训，下一次仍可能重犯。因为忽悠老百姓可能增加自己这一次当选的几率。至于食言影响下次当选——即使不食言，就能保证下次当选吗？在这种情况下，很多人还是会选择先顾眼前的。
而且，目前的政治负责体系，如你所言，常表现为国会的政客食言，导致本党的地方大选失利；总统食言，导致本党的中期选举失利。犯错的人和惩罚的人不是同一个人。老布什竞选失利和经济情况不好有关，也和佩罗分走一部分原本属于共和党的选票有关。

英国的自由民主党上次大选前许诺不提高大学学费，但是进入和保守党的联合政府后，迫于形势提高学费，导致支持率大跌

我认为，如果明确了不履行政治承诺将会被即刻解职，并且禁止其在一年内担任公职。那么政客们会认真考虑自己的政治承诺的。某些出于宣布目标而打出的不可能被履行的政治承诺，将不会被列入到政治承诺书中。——透过宣传与承诺书中的差别，可以帮助选民认识政客们能做到些什么……

夜精灵小赵

猫元帅 发表于 2011-10-9 08:53
谁会去立这样的法？

可能性还是有的。台湾立法院不也通过了议席减半的议案吗？限制政治献金的法案不也是由立法机构通过的吗？
再说，立法除了通过立法机构之外，有的国家（如瑞士）也规定了国民创制的方式。即由一定数量的选民联署后进行公投，使法案成立。——当然，这只适用小国。

夜精灵小赵

四处张望 发表于 2011-10-9 11:48
《李富贵》里面提到一个方法，类似桥牌叫牌，最后要看订约成不成，呵呵。 ...

《二鬼子汉奸李富贵》？没看过。您可否说说那个方法是啥样的？或者贴一下那书里是咋写的呢？这里先谢过了。

四处张望

夜精灵小赵 发表于 2011-10-9 19:25
《二鬼子汉奸李富贵》？没看过。您可否说说那个方法是啥样的？或者贴一下那书里是咋写的呢？这里先谢过了 ...

有兴趣你可以全本看看，不要当穿越小说，当作者一些想法的集合就好了。挺有意思。

nimenkanne

自己监督自己，又怎么会使劲监督呢？

Dracula

夜精灵小赵 发表于 2011-10-9 19:08
不对，因为通过法案的职权属于国会。总统不能超越他的职权进行政治承诺。因此，总统要想把政策主张列入承诺 ...

美国的政治制度，没有严格的政党纪律，总统单方面提出议案，不作修改的在国会通过的可能性几乎是零，很可能连表决都没有，就给搁置一边。因此这一条没有什么实际意义。

象英国那样没有行政权和立法权分立，又有较强的政党纪律，各个政党大选前都有竞选宣言，违反承诺的并不多。比如保守党去年大选的主要承诺是削减赤字，现在已经开始大幅度削减公共开支。受不受欢迎不说，但是你不能说它违反承诺。提高大学学费，也是这个政策的一部分。由于是联合政府，自由民主党的席位又远少于保守党，期待他们的承诺，象免除学费全兑现是不现实的。



我想说的是现有制度对政客违反诺言已经有很大的惩罚。而象你建议的那样加大惩罚，却有很大的副作用。象你提到的那样，形势会变化，进入政府，了解更多的信息后，看法会变化，机械的要求竞选人遵守所有的承诺，很可能会导致灾难性的后果。

夜精灵小赵

Dracula 发表于 2011-10-11 15:23
美国的政治制度，没有严格的政党纪律，总统单方面提出议案，不作修改的在国会通过的可能性几乎是零，很可能连表决都没有，就给搁置一边。因此这一条没有什么实际意义

立法监督政客的承诺，是立足于监督每个具体的人的。在三权分立模式下，立法本来就是议员的工作，所以立法问题应当用于监督议员。
事实上美国体制下，总统只有通过国情咨文说明情况的权力，从法律上讲总统没有直接向国会提出法案的权力。那么美国体制下，对总统可以监督什么呢？在立法方面，如果总统领导政府制定相关的立法计划，委托议员向国会提出了，他在承诺方面的法定义务也就完成了。相反，如果总统没有提出承诺的法案，他就违反了竞选承诺；或者他领导政府向国会提出了相反的法案，他也违反了竞选承诺。
在行政协定和总统令，否决权的行使，以及对官员的任命方面，总统享有法定权力，竞选承诺可以对这一部分进行约束。

象英国那样没有行政权和立法权分立，又有较强的政党纪律，各个政党大选前都有竞选宣言，违反承诺的并不多。

违反的情况多不多，我手头没有统计数据。

由于是联合政府，自由民主党的席位又远少于保守党，期待他们的承诺，象免除学费全兑现是不现实的。

我提出的“监督竞选承诺”的主张，是立足于监督议员个体的投票行为。一个党在议会不占多数，他们的政治主张就很难实现，但议员如果按照自己承诺的政治主张投票了，他就履行了竞选承诺。如果自由民主党的议员把他的“免除学费”的主张列入竞选承诺书，就应当负法律责任。也就是说，即使他所在的党和保守党联合组阁了，也不能投票支持增加学费。——同时，因为承诺书是立足于监督个人的，所以即使某人是自由民主党成员，但如果他没有把免学费列入自己的承诺书，他就不需要为此承担法律负责。

我想说的是现有制度对政客违反诺言已经有很大的惩罚。

我之前已经说过，那种国会议员违反承诺，输地方选举的惩罚是不能算数的。因为这是死道友不死贫道的惩罚，甲作错了惩罚乙，那么乙是冤枉的。而甲也不见得吸取教训，因为任期有四、五年，几年后，违反承诺的事被冲淡了，那些政客就可以蒙混过关了。

而象你建议的那样加大惩罚，却有很大的副作用。象你提到的那样，形势会变化，进入政府，了解更多的信息后，看法会变化，机械的要求竞选人遵守所有的承诺，很可能会导致灾难性的后果。

的确有你说的这种情况。但是你有没有想过，之所以政客们把承诺的弓拉得那么满，是为了宣传，不少时候，不是他们选前缺乏对形势的认识，选后突然恍然大悟了，而是一开始的时候发现选民有某种需求，就不管那种需求能不能做到，就盲目地许诺，事实上他们早就想好了赖账的理由了。如果他们明白了违反承诺的后果，当初立承诺书时一定字斟句酌，把例外情况写清。作议员的人，立个法律文书的智慧还没有吗？立法监督承诺的履行，本身是为了限制政客作不负责任的宣传，以及欺骗选民。
如果真的是上台后看法变了，那么就辞职嘛。选区重新选举议员，如果选民还愿意选他，他当然可以继续做。——一个很简单的道理，平时购买商品，作了虚假宣传要负法律责任，为什么政客选举时，作了虚假宣传就不用负法律责任呢？

夜精灵小赵

能否解释一下这句话，“英国那样没有行政权和立法权分立”，意思是立法机关成员可以在政府任职？

议会制一般都允许议员兼任政府职务。而且传统的议会制要求内阁成员必须是国会议员。但在现代，某些国家已经改变了这些传统。比如法国半总统制下，要求内阁成员不得兼任议员。日本准许内阁成员中可以有一半人士不是议员。

Dracula

Dracula 发表于 2011-10-11 15:23
美国的政治制度，没有严格的政党纪律，总统单方面提出议案，不作修改的在国会通过的可能性几乎是零，很可 ...

英国内阁的大臣必须是议员，如果一个人没有被选为下议院议员，而首相又想让他进入内阁的话，可以把他晋升为贵族，进入上议院。不过现在贵族院议员进入内阁的例子已经不多了。而且按照惯例，财政部长必须是下议院的议员。因为征税的权力属于下议院，财政部长必须直接对下议院负责，回答议员的质疑。

我说英国没有立法权和行政权的分立，更明确一点是指事实上行政权和立法权二合为一。英国First past the post的选举制度，导致两党制，几乎总是有一党在议会占有多数，单独组阁。首相内阁拥有行政权。理论上，议会拥有立法权，但是事实上，由于内阁掌握着议会的多数，如果一个议案，尤其是重要的议案，不是由政府提出的，在议会通过，甚至投票表决的可能性都很小。而且同美国相比，英国的政党有比较强的政党纪律，在重要问题上，有议会的whip，保证议员按照首相的意愿投票。因此事实上，内阁，或者更进一步首相即拥有行政权又有立法权，二合为一。

18世纪的英国，在一定程度上是有行政权和立法权的分立的。国王拥有行政权，任命首相和内阁，他们直接对国王负责，进行政府的日常运行，包括外交政策。立法权在于议会。一个成功首相的重要之处，就是能够管理议会，让内阁的施政方案在议会通过。因此如果议会坚决反对某人为首相，他就一定干不长。但是在一般情况下，国王的选择范围还是比较宽，而且还可以使用贿赂或影响议会选举等其它方法来达到目的，因此立法权和行政权还是在相当程度上分立的。孟德斯鸠观察这时英国的政治制度，提出三权分立的学说。美国宪法里政治制度也是本于这时的英国，但加以改动。

十九世纪，随着英国政治制度的民主化，国王丧失了对议会选举的影响。同时十九世纪30年代之后，出现了现代意义的有组织纪律的政党。因此，当一个党获得议会的多数席位后，这个党的领袖就成了首相的唯一人选，没有第二个人能够组织起可以获得议会多数支持的政府。这样国王的权力，也就是行政权完全归于首相和内阁。而另一方面内阁有议会多数的支持，因此拥有立法权。因此在英国以及类似的实行威斯敏斯特制度的国家，象澳大利亚，新西兰等，没有多少权力制衡，除了面对3年4年或5年一次的选举外，政府基本上可以做任何事情。这种制度的优点是政府进行变革，推行新政策非常容易。缺点也在于有人觉得变革太容易了，有的时候政策考虑欠周到。对比一下美国，有行政立法的分立，总统有否决权，国会又分成两院，任期不同，第17宪法修正案以前参议院不是直选，因此参议院和众议院代表不同的利益，彼此也有制衡。这样宪法的本意就是不让政策建议迅速顺利通过，而是让各方有一个消化期，同时也是保障少数人的权利。参议院在实际运行中又演化出了filibuster的规定。到现在变成一个议案必须在参议院有60票的支持，否则无法通过。应该说，英美两种制度各有优缺点。但是现在不少美国人在反思，觉得他们政治制度的check and balance 过多，阻碍了政策随形势变化而灵活调整。